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规范程序 完善机制 以土地流转新模式推进我市现代农业发展

时间:2015-03-03 [ ] 浏览次数:  [ 打印 ] [ 关闭 ] [ 收藏 ]

 

民进无锡市委

(2014年7月)

 

    “三农”问题的核心是农民问题,而农民问题的根本又是土地问题。可以说,中国农村社会经济变迁的过程就是中国农村土地制度变迁的过程。在当前农村土地制度变革中最为重要的是土地流转制度的改革与创新。土地流转制度的改革与创新,事关社会主义新农村建设的成果,事关新型城镇化建设的成效,事关农民财产性收入的增长。近年来,我市认真贯彻落实中央政策文件精神,在坚持稳定家庭承包经营和充分尊重农民意愿的前提下,着力推进农民土地承包经营权流转,积极推动农业组织形式和经营方式创新,加快发展各种新型农业经营主体,有效优化了农村土地资源配置,促进了农业增效、农民增收和农村稳定。

    一、全市农村土地流转的基本情况

    随着工业化、城镇化和农业现代化进程的不断加快,我市农地流转得到稳步推进。据统计,截止2013年底,全市家庭承包耕地流转总面积80.6万亩,占家庭承包经营总面积的70.6%,流转涉及农户39.8万户,占家庭承包经营农户总数的75.9%。土地流转呈现三个方面的特点:

    一、流转形式多样化。有转包、转让、互换、出租、入股等多种流转形式,以转包、出租、入股流转为主,合计流转面积67.8万亩,占家庭承包耕地流转总面积的84.1%。其中,转包12.4万亩,出租45万亩,入股10.3万亩,分别占家庭承包耕地流转总面积的15.4%、55.8%和12.8%。土地出租是当前我市农村土地流转的主要形式。

    二、流转主体多元化。与早期土地流转主要在农户间进行不同,目前参与流转的主体日趋多元化,专业大户、家庭农场、农民合作社、农业园区、工商企业、镇村集体等已成为推动农村土地流转、发展适度规模经营的主体力量,共计流转承包耕地71.5万亩,约占家庭承包耕地流转总面积的88.7%。其中,流向专业大户18.4万亩、家庭农场2.9万亩、农民合作社11.6万亩、工商企业11万亩、镇村集体15.5万亩,分别占家庭承包耕地流转面积的22.8%、3.6%、14.4%、13.6%和19.2%。

    三、流转土地规模化。据统计,全市农村土地流转300亩以上的规模经营单位有380个,共计流转经营土地33.3万亩,占家庭承包耕地流转总面积的41.3%;户均经营面积达876亩,远高于全市规模经营主体户均经营69.3亩的水平。从流转期限来看,3年以上的共计71.1万亩,占家庭承包耕地流转总面积的88.2%(其中5年以上的占68.6%),也有利于流转土地的规模经营。

    二、我市农用土地流转的主要问题

    农用土地的流转政策性强、涉及面广,加上我市农用土地的流转起步早,行政推动的因素,几经土地价值的变迁,历史上就沉积了一些矛盾,不可避免的影响到目前农用土地的流转,主要表现为以下四个方面:

    一、土地流转价格偏低,价格确定机制没有建立。农用土地流转价格,从理论上说应该是由流转双方协商确定,主要由亩均产出效益和土地供求关系来决定。同时,由于我市农用土地的流转相当部分是行政推动的,还没有形成能反映市场规律的流转机制,政府确定的土地流转价格也就成了全市农用土地流转的参考价格。我市各地土地流转价格相差很大,土地亩均流转价格多数在500-800元之间,少部分田块的亩均流转价格在300元左右,部分种植水果、蔬菜等经济作物的田块亩均流转价格在1000元以上。从总体上说,我市农用土地流转的价格确定机制没有建立起来。

    二、流转行政成本较高,村级经济负担日益加重。由于历史原因,许多地方的镇村基层组织直接组织土地流转,使得土地流转的行政成本较高。在早期的土地流转中,许多村为了完成农业产业结构调整的任务,出现了贴钱流转的现象,亩均流转土地补贴100-200元。在近几年,有些村为工业化、城市化预留土地,对全村土地实行村统一流转,由集体参照当地工业用地标准,向流出农户统一发放粮油补贴,这部分的流转价格较高,亩均要在1000元以上,流转出的土地再以每亩数百元的价格反包给农户种植,为此部分村每年要支付的补贴就高达40-60万元。有一个镇对三个村的农用土地全部实行流转,由镇农业部门统一开发种植,全部农户享受失地农民社会保障待遇,为此镇里每年要支付的补贴达300多万元。

    三、流转手续规范不够,引发纠纷矛盾日趋增多。在全市现有的土地流转中,有相当一部分的手续不够规范。有的没有,有的合同不规范,有的合同无效,主要有三种情况。一种是近几年来农户间私下流转的土地,有相当大的比例。这部分流转土地,大多没有合同,只是流转双方的口头约定,流转期限短、手续不规范、流转关系不稳定,土地经营者在土地上的投资积极性不高。有些种植项目一旦被征用,政府支出成本将非常昂贵。有些种植项目一旦效益不好,租金无法兑现,容易造成纠纷。还有一种是1998年土地二轮承包中遗留下来的规模经营单位(小农场),土地权属特别是土地收益权属不清晰,大多没有办理流转手续,也是引起土地流转纠纷的重要原因。另外还有一些土地流转,流转周期超过国家规定的二轮承包年限,流转合同基本属于无效。

    四、流转工作组织缺位,工作推进难度日益增加。在上一次机构改革中,主管农村土地流转的农经部门职能弱化,权重下降,农经队伍线断人散。管理主体上下不对接,省在农林厅,市(县)区大部分在农办,有的在农林部门,给日常管理带来不便。在镇里,大部分已没有了专职部门,土地流转的管理职能,有的分散在农业服务中心,有的由党政办兼管,有的地方甚至没有明确的管理部门。尤其在一些涉农街道,既没有专职部门,也没有兼职部门,还没有分管领导,处于真空状态。有些镇在撤并中,土地承包管理基础台帐丢失,基层对土地承包情况不明。有一些分管农经工作的领导干部,因流动过快,有的情况不明,政策不熟,有的精力分散,关注不多,使土地流转工作处于失管状态。

    三、我市农用土地流转的对策建议

    以土地流转新模式推进我市现代农业发展,建议重点加强以下几个方面的工作:

    一、深入推进确权登记,夯实土地流转基石。在实现土地资源流转之前,还有更根本性、更基础的工作要做,那就是对农村各类土地和房产资源进行普遍的确权、登记和颁证。这里的确权,不仅指明确界定土地的集体所有权,而且是要明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权,以及住宅的农户所有权。要保护农民利益,首先要让他们的资产具有清楚的权属界定,并且得到普遍的合法表达。

    提出确权不容易,认真执行更艰难。这是因为,长久以来,农村的土地资源就没有得到普遍的、明确的、法定的产权界定。此外,多年以来农村人口、劳动力、行政区划、政策与体制都有诸多变化,大量历史遗留问题欲理还乱,导致更加难以建立一个得到普遍接受的、法定的农村财产权利体系。所以,只有加快推进确权登记颁证,从合同管理转向登记备案,赋予承包土地完整权能,才能真正以土地流转推进我市现代农业发展。

    二、试点产权交易市场,完善流转服务体系。试点建立产权交易市场,探索开展承包经营权抵押担保。储备一批土地资源,收集一批土地规模经营者资料,利用网络统一发布土地供求信息,逐步实现农村集体土地全市统一政策、统一调控、统一监管。要培育市场化流转机制,建立健全土地承包经营权流转市场定价机制,引导流入流出双方对土地承包经营权流转合理定价。建立分类定价机制,土地承包经营权流转价格应根据土地区位优劣、流入户种植的作物不同、流转期限不同等确定不同的价格。建立价格调整机制,价格前几年稳定,之后每隔一定时期进行一次调整,保障农民收益。要加强土地流转监督管理,应通过规范土地流转合同、严格审核租赁方资格、加强土地流转的法律与政策宣传等方式,规范土地流转过程,强化契约精神,明确流转双方职责,保护双方的权益。对自愿流转出的土地,在流转期内,不得将土地收回,从而稳定流转规模,使家庭农场主能够放心投入、生产与经营。

    继续完善流转服务体系,一方面加快推动成立农村土地承包仲裁委员会,做到仲裁服务全覆盖,及时调处解决农村土地承包矛盾纠纷;另一方面,健全土地流转机构建设,在人员配备、工作经费上予以保障,为土地流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务。

    三、创新土地流转机制,维护农民长远利益。发展都市农业,促进农民增收,是农用土地流转的根本目的,要立足农民增收,不断创新土地流转机制。比如发展以土地作为要素入股的合作社,统一生产经营,促进增收致富。农用土地的流转,从保护农民的长远利益考虑,可以采取折价入股的办法,组建多元投股的土地合作社。这样入股农民就可以按股每年分红,保护和发展了农民的权益,也有助于减轻农业发展的成本,推进现代高效农业的发展;探索农村土地承包经营权流转准入和退出形式,探索承包地有偿退出机制,以土地置换保障,促进农民转化为市民;探索建立土地流转风险机制,土地流转合同签订后,土地流入方应交纳一定数量的风险保证金,或提前支付土地流转金,以防范因经营困难等原因无法履约情况的发生;研究制定扶持政策及相关配套政策,建设高标准农田,引导向家庭农场、合作组织、本地农民、村级集体流转。

    创新土地流转机制,还有待于进一步加大政策引导力度,优化完善财政扶持土地流转的奖补政策,调动土地流出方、规模经营主体和基层服务组织三方共同参与流转的积极性。全面推行农村土地流转合同管理和登记备案制度,建立土地承包经营权流转价格指导和增长机制,加大对农村土地规模流转主体的信贷、项目、财政、技术等方面的扶持力度,确保农村土地承包经营权流转依法、规范、有序、稳妥推进。

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