深入推进扁平化管理创新 提升社区建设水平

民进无锡市委

 

党的十八大报告指出，加强和创新社会管理，完善基层民主制度，是促进社会和谐人人有责、人人共享社会和谐局面的重要体现。“十二五”时期，是江苏省建设高水平小康社会、促进和谐社会建设的关键时期。省委、省政府把推进城乡社区建设作为创新社会管理、增进民生幸福的基础工程摆上了更加突出的位置。

2013年1月，无锡市委、市政府出台《关于深化社区扁平化管理  提升社区建设水平的意见》，提出了“到2014年，城市、农村省级和谐社区建设达标率分别达到99%、97%；‘全国社区管理和服务创新实验区’任务全面完成；社区建设总体水平走在全省、全国前列”的总体要求。

民进无锡市委以此课题分赴民政部门和不同社区进行调研，实地了解社区扁平化管理的运行机制，探求适应现代化社会的服务新模式。

 

一、无锡社区扁平化管理的现状特点

社区扁平化管理，即通过减少层次、缩短过程提高效率；通过业务整合、合理配置实现优化；通过增大幅度、扩大范围达到扭结居民。近年来，无锡市积极进行社会管理创新实践，探索出了以“一平台、三机制”为核心的“社区扁平化服务管理”模式，全力推动社区服务管理实现转型发展。通过2008年试点，从2009年起，我市在城乡社区开始推广，目前，全市城乡社区扁平化管理已经实现全覆盖。2011年12月，无锡被国家民政部确认为“全国社区管理和服务创新实验区”。

1、一个平台实现服务高效。“一个平台”即城市社区事务工作站和农村社区服务中心，其负责政府部门和街道（镇）下沉到社区的各项行政事务，承担面向社区居民的行政事务管理和社会公共服务。社区平台的建立，拆除了部门之间的制度藩篱，打破了各自为政的壁垒，联通了行政管理系统间互不往来的“信息孤岛”，通过资源“五整合”，实现集约化管理、便捷化服务，这是近4年来，无锡推进社区扁平化服务管理所走过的路径，也是社区扁平化服务管理进一步深化的核心要义所在。整合了所有延伸到社区的资源，实现了下沉行政事务由“粗大”到“扁细”的成功再造。

2、一岗多能机制实现便民快捷。面对日益繁杂的各类行政事务和社会服务，“一人一岗、一人一线，敲锣卖糖、各干一行”的旧机制已经难以适应现实需要。社区工作人员唯有实现一岗多能，才能为居民提供最大的便利，实现最有效的管理。我市在社区建立“门外一把抓，门内再分家”的“一岗多能、一专多能”AB岗工作机制，实现服务幅度与效能的最大化。同时，结合社区工作特点，建立起预约服务制、一门受理制、服务承诺制、首问负责制、限时办结制、错时工作制、节假日值班制等八项制度。突破了传统社区管理路径，实现了社区工作人员岗位相互兼容，人员相互补位，工作相互协调的新机制，真正实现了居民到社区“进一扇门、找一个人”，就能“办所有事”。

3、分片包干机制实现联系群众。社区实行分片包干机制，实现社区工作的“零距离”服务。通过这一机制，把服务责任落实到人，使社情民意掌握实现制度化、常态化。按照每300户划分一个包干片区，明确社工站一名工作人员负责包干。包干人员在站内全面履行职责同时，每月入户走访居民不少于30户，弱势群体重点走访、每月必访。在此基础上，在社区楼道张贴分片包干公示牌、设立居民联系箱，公布民生热线电话、QQ群和社区网站地址，为社区居民发放居民联系卡、联系工作建立民情日志（接待走访记录簿），畅通民众诉求渠道，充分掌握社情民意。这一机制加强了社区干部联系居民的责任，解决了社区机关化、难以贴近居民的问题，实现了为居民服务高效化，保证了社区与居民的有机扭结。

4、信息共享机制实现效率提升。全面掌握情况，减少重复劳动，才能提升效率，通过“社区行政事务工作平台”联通人口综合防治管理、民政综合业务、劳动和社会保障、残疾人信息管理、人口和计划生育、志愿者活动六大业务系统网络，实现了统一登录、全面兼容、立体掌握。建立“社区数据库”，实现社区层面各业务系统数据的交换与共享。对社区各类信息的全面掌握，使社区服务更有针对和实效性，也促使社区工作者对各项事务快速反应，能力素质得到了全面锻炼提高。

 

二、无锡社区扁平化管理的挑战与瓶颈

无锡社区扁平化管理工作虽然取得一些成绩，但与高标准建设“全国社区管理和服务创新实验区”的要求相比，还存在不足。随着我市经济社会的高速发展，工业化、城市化的进一步推进，城乡一体化的加速以及信息社会、网络社会的日益成型，社会管理发展的外部环境与内部管理机制同样面临着新的挑战与瓶颈。

1、经济社会转型，社区管理难以应对现代社会的挑战。现代公民的民主、法治、公平和权利意识，其必然的结果是公民参政议政的要求提升，是社会管理中公民自治与政府管理良性互动的指向。经济社会转型发展而带来的社会矛盾错综复杂，伴随着众多“单位人”变成了“社区人”，再加上剧增的“外地人”、“流动人口”和社区规模的扩大，社区管理服务的对象趋于多元；同时每个居民关注的也不仅是衣食住行、生老病死，还包括精神生活、人的发展等问题，社区管理服务需求也趋多元，工作千头万绪。

2、法律体制缺失，缺乏独立的社区管理部门，社区运行功能弱化。当前社区管理缺少独立的法律体系支撑，原有的“村委会”和“居委会”两部组织法已明显滞后，实践中行政力量仍占绝对优势。而行政力量中又缺乏独立的社区管理体制，没有独立的行政部门负责，多以挂靠民政局（厅、部），具体由街道负责。作为市（县）、区政府派出机构的街道办事处的政府公共服务部分职能随着社区工作服务中心（站）的建立，被“自然”地划拨到社区，作为政府和社区之间“中间环节”的街道办事处成为了“传话筒”，降低了政府机关的办事效率，却增加了社会管理成本。导致街道与社区关系扭曲，社区“衙门化”、行政化严重，自治性不足，关系不顺是当前社区管理和服务存在的主要弊端。

3、政府职能准入制度缺失，社区负担沉重。在调研中发现，一方面，由于缺乏准入制度，政府职能部门工作大量下沉社区，“千条线穿一根针”，“台账社区”，有的社区每年接受的下沉任务多达200余项，社区人员不堪重负、疲于奔命。不仅社区自治难搞，联系群众旁落，更迫于无奈，不得已以“活页的台账、活络的牌子、活动的帘子”这种形式，应对众多的检查、考核，导致政府本应下沉社区的工作“沙滩流水到不了头”，加强基层社会建设形似神散，重心下移也成为空话。而另一方面是下沉职能的方式，由“进”社区变成了“给”社区，落实工作依旧沿袭传统的点对点、线对线，分口子、各自为战，各种服务管理资源没有得到科学合理的整合。除此之外，大量的下沉工作超越了社区权力与能力范畴。如拆除违章违建、经济普查、疾病预防控制、食品安全、社区消防安全、残疾人康复等带有行政性和专业技术性的工作，社区力量是无法完成的。

4、城乡一体化的挑战，社区居民参与度良莠不齐。随着城乡一体化的加速推进，无锡新型农村动迁社区“大”而“杂”的特征比较突出。从调查中发现，居民与社区的利益关联和情感认同，以及自治组织科学介入社区缺失是影响其参与社区活动意愿的重要因素。首先是大量原来分属于不同行政村的农民聚居于此，受农民自身文化素质和传统村社管理模式的影响，新型农民动迁社区的居民对社区认同感比较漠然，对社区社会事务无所谓。其次，大量流动人口也聚居于各类社区。根据2012年《无锡市国民经济和社会发展统计公报》，我市当前有近200万常住新市民，以及更多的流动人口。外来流动人口大多以工作和户籍来源作为交往的主要依据，对社区没有归属感，更不用谈参与社区事务和社区自治。第三，从社区方面来说，为了完成上级各个职能部门安排的任务，有些社区渐渐形成以落实上级（街道及政府职能部门）要求为导向的社区管理工作，无形中造成重任务、轻群众的情况，也使居民呼应不高，加之社区组织不发达，居民参与度低下，很多工作成为社区工作者的“自导自演”。

5、社区人员体制尴尬，难以吸引、留住优秀人才。社区管理工作多、繁、杂、难，当前我市还缺乏一支能力强、素质高、视野宽、心怀群众的社会工作者队伍。虽然我市每年面向社会公开招录社区工作人员，将各类优秀人才充实到城乡社区，推进社工队伍年轻化、知识化、专业化，但速度太慢，滞后于我市社区管理发展的步伐，目前全市仅有1765人通过考试。其次，社区工作者身份尴尬，“非公非事”，属于聘任制、合同工，虽然待遇按照上年度全市在岗职工平均工资水平核定并交纳“五险一金”，对取得助理、中级、高级社工师资格证书的分别按照每月不低于200、300、500元标准落实职业资格津贴，但作为承担大量基层管理服务工作人员，这一政策很难促进基层社工从事基层社区管理的热情，很多人将此作为以后工作的跳板，很难吸引、留住优秀人才。

6、缺乏统一的信息资源共享机制，社区信息化工作水平低下。信息化网络建设是社区管理的基础、支撑，同时也是一个难点。我们调研中也发现，政府职能部门在将服务工作延伸进社区的过程中，都从自身工作的角度出发，没有实现资源的共享，不利于社区的规范化建设。各部门信息化水平发展参差不齐，加之行政壁垒、部门利益分割等主客观因素，导致社区管理仍不同程度存在“信息割据、各自为战”的现象。如社区居民基本信息库建设，公安、计生、民政、劳动保障等部门各自开发、使用不同软件，社区居委会为此做了许多重复性的工作，加大了社区的工作负担。

7、社区考核评价体系缺失。当前的社区考核大多延续传统的乡、镇对居委会或村委会考核评价的单一方式，社区考核由所属街道负责，事情社区做，但街道却是考核主体；其次考核方式单一，大多以繁多的台账形式，“走转改”、群众路线有待加强。整体来说，我市缺乏一套行之有效的针对当前基层社区发展现状的考核评价体系。

最重要的是，以上这些新情况、新问题并非是单一的、孤立的存在的，它们往往是相互叠加、相互交织，相互影响，进一步加剧了“扁平化”社区管理的复杂性和艰巨性。

 

三、无锡社区扁平化管理的创新路径

社会管理归根到底是对人的管理。社会管理创新必须坚定不移地把解决民生问题作为第一要务，最大限度地激发社会活力，使社会管理建立在坚实的群众基础之上。以创新驱动，提升社区管理内涵，推动共驻共建共享，实现发展成果普惠城乡社区全体居民。

1、建立行政事务准入、约束、问责制度，为社区减负。当前社区管理创新一个首要的内容就是为社区减负，这是社区管理创新能否持续下去的重要保障。建议实施政社分开，社区管理去行政化。第一，全面清理、界定政府职能部门和社区各自的职责。政府应将区内自治权还权于社区。严格社区公共服务事务准入制度，对确需进入社区的行政事务统一审核后予以准入，凡属于基层人民政府及其职能部门职责范围内的事项，一律不得转嫁给社区，做好各级政府职能部门与社区的工作衔接的协调工作，明确权、利、责。对于未纳入准入目录的行政事务，社区有权拒绝办理。第二，进一步强化政府职能部门依法行政和社区居民依法自治的意识，主动转换角色。凡依法应当由社区协助的事项，要为其提供必要的经费和工作条件；凡委托社区办理的有关服务事项，应当按照“权随责走、费随事转”的原则，倡导并实行购买服务。第三，规范面向社区的各类检查评比和创建达标活动，大力压缩针对社区的各种会议、台账、材料、报表。各地执行统一的全省城乡和谐社区建设评价标准，开展综合性的“和谐社区”创建活动，其他涉及社区的考核评比活动一律取消。

2、创新社区选人用人机制，提升社工职业化专业化水平。第一，提高社区工作者待遇，重点落实优秀社工“政治上有出路、待遇上有保障”的推进思路。第二，进一步加快职业化专业化社工队伍的建设步伐，吸引有志于社区管理工作的优秀大学毕业生、大学生村官等进入社区。第三，严格社区工作者招录考试，建立笔试、面试与实习于一体的、科学规范的社区工作人员准入机制。第四，建立健全社会工作专业培训制度，加强社会工作服务人才职业能力建设。通过组织培训、实施项目、引进“外援”督导等方式，提升社区工作者理论水平、实务技能、职业素养和综合能力，促进专职社工向专业社工的转变。第五，尽快研究制定并出台社区工作者退出机制。建立个性的社区工作者考核机制，奖惩一致，对不符合社区管理工作岗位的人员及时采取相应的退出措施，以维护社区管理的正常运行。

3、完善社区信息平台，提高社区管理服务水平。积极转变政府职能，落实群众路线，推进社区“扁平化”管理，坚持服务为先，寓管理于服务之中，以强化服务提高管理实效，把群众满意作为根本出发点和落脚点，全面提升基层社会服务管理科学化水平。第一，提高并落实信息化水平。信息化时代，社区管理体制的改革，信息化网络建设是基础、是支撑，积极推行电子政务，全面建设网络社区。通过电子政务、网上信息公开和网上政民互动等方式，网上与网下相结合，主动加强与民众沟通，了解民情民意，使网络成为新时代紧密联系群众的重要手段，成为民众反映问题、诉求利益的有效渠道，成为政府解决和维护民众诉求、民众利益、社会稳定的重要阵地。第二，加强社区分类服务管理。不同的社区制定不同的社区管理制度，深入研究商品房、拆迁安置和保障性住房、老小区、城中村（村改居）、企事业单位自建自管和农村社区等各类社区的不同特点，因地制宜，切实提高社区管理的针对性和有效性。第三，强化社区服务管理责任制。在扁平化管理的基础之上，形成一级抓一级、层层抓落实的责任体系，推行垂直化管理，强化管理职能，下移管理重心，实行分片包干、设岗定责、责任到人、管理到户。第四，搭建平台，引入社会专业机构。加大社区社会专业组织扶持与培育力度，通过开展公益创投等活动，推行政府购买公共服务项目，支持社会组织发展，积极引导社会组织在养老、扶幼、助残、济困等领域，主动贴近居民多元化需求、提供优质服务，在服务中壮大，形成品牌、良性发展。

4、培育居民参与意识，优化居民参与渠道，完善基层民主自治制度。社区管理和服务中要贯穿“利益是核心、感情是基础、服务是保障”的新理念。新时期，社区管理和服务手段上应少一些强制性，多强调社区管理和服务的自主性、参与性，价值目标更侧重于对社会利益和个人权利的兼顾。第一，着力培育社区居民的社区认同感与社区归属感，主动了解居民需求，实现居民从“单位人”向“社会人”、“社区人”的转化。第二，充分动员、发挥社区公务员、教师、退休党员及其他精英人才参与社区管理，着力培养一批社区领袖，通过社区领袖带动居民参与社区事务。第三，拓展居民参与渠道，并使之制度化。如多开展一些居民喜闻乐见且乐于参与的群众性文化活动、科技讲座。第四，创新社区民主选取、决策、管理、监督机制，完善基层民主自治制度。在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。

5、建立合理的社区管理考核评价机制。第一，建立社区管理绩效考评标准。建议出台《无锡市关于社区管理工作绩效考评标准及办法》，科学设定评估指标，以民生、保障、稳定等为主要内容，引导社区把工作中心转移到做好社会管理服务工作上来。第二，创新考核评价方式。实行以“社区工作目标化、考核工作阶段化、待遇绩效化”为主要内容的考核管理模式；社区居民和主管部门考评相结合，以社区居民考评结果为主、主管部门督查核实的评估方式，客观评价社区依法依规履职。第三，强化考核评估结果。本着奖优、治庸、治懒、罚劣的原则，根据不同社区实际情况，把考评结果作为改进社区管理工作的重要依据，作为发放社区工作人员报酬、评先评优、选拔使用的重要依据。