关于加强我市商业预付卡监管的建议

民进无锡市委

    近年来，各类预付费的购物卡、会员卡悄然兴起。小到美发美容行业的个体工商户，大到有一定规模的法人企业，各类商家发放卡蔚然成风。本来，这种有别于一手交钱，一手交货传统交易形式的新商业模式既可以让消费者享受优惠折扣，又可以减轻商家的资金压力，使消费者和商家取得双赢。但由于政府相关部门对这种新兴商业模式监管不及时，以及部分商家诚信缺失，商业预付卡从强制消费，到合同欺诈拒不退款，到商家卷款跑路的事件时有发生，已经成为消费者投诉的热点问题。

    目前，我市的单用途商业预付卡主要由商务部门及工商部门进行监管，其中法人企业发卡由商务部门监管，个体工商户发卡由工商部门监管。由于任务新、经验少，管理部门还没有进入角色，相关工作机制也尚未健全，“卡乱”现象在我市依旧没有得到遏制。

    1、商家乱发卡的行为得不到全面有效的监管。根据我市商务部门的统计，至2013年底，全市备案的发卡法人企业有29家，年发卡量350万张，发卡金额约21亿元。这些主动备案的商家基本都是有一定规模、信誉良好的正规企业，他们本身具有合法经营的自律意识，愿意主动接受监管。但由于商务部门对应备未备的企业还没有有效的制约手段，钻空子逃避监管的企业还有很多。相对于法人企业，个体工商户随意发卡的现象更是泛滥成灾。其中甚至有一些不法分子，恶意发卡圈钱后逃逸，给消费者带来了巨大的损失，严重影响社会稳定。目前，我市工商部门对此还没有建立有效的监管机制，个体工商户发卡完全处于失管状态。

    2、消费者在利益受损后维权困难。消费者在购买预付卡后，解约退费困难、口头承诺的折扣优惠不能兑现等情况屡屡发生。即使将商家告上法庭，消费者往往会出现难以确定被告主体、举证困难的情形。由于预付卡交易为分次交易，履行期限较长，交易记录基本为商家所有，经常会出现因商家不提供消费记录和消费凭证，导致消费者无法举证、难以维权。而且很多消费者在购买预付卡时都没有和商家签订合同，即使有的签订了合同，合同中也往往存在着诸如“本店对消费卡有修改权和终止使用权”或“最终解释权归本公司所有”等霸王条款。今年上半年，我市消协共接到预付卡消费投诉53起，除个别法人企业案件通过限制其经济户口为消费者追回部分损失外，大部分投诉消协无法处理。

    3、失管状态下的预付卡已经引发一系列“卡腐败”。由于商业预付卡存在着监管不严的漏洞，因此，各种违法腐败极易滋生。通过商业预付卡进行洗钱、套现、偷逃税款、行贿受贿等不法行为已经是公开的秘密。一些商家为了多做销售，甚至会主动引导购卡人如何钻空子、打擦边球。更有甚者，一些“中间人”与商家相互串通，从代办预付卡到回收一条龙服务，俨然已经形成了一条腐败的地下产业链。

    从欧美发达国家的经验来看，随着商务平台信息化技术的飞速发展，更加便利、安全的电子支付将逐步取代现金支付。商业预付卡作为这个体系中的成熟产品必将在今后若干年继续做大做强。如何发挥其优势，避免其不足，是摆在政府监管部门面前的一个迫切需要解决的问题。加强对各类商业预付卡的监管已经迫在眉睫。建议：

    1、加强组织领导，健全工作机制。我市地处长三角，商业基础和商业氛围比较浓，随着恒隆、苏宁、海岸城等高品味的城市综合体的建成开业，今后对商业预付卡的需求会不断加大。因此，要把商业预付卡管理工作作为规范市场秩序、服务商务中心工作的一项重要任务。要进一步明确管理部门、落实管理任务，建立完善我市商业预付卡的管理机制，各部门形成管理合力，有效开展对商业预付卡的登记备案、日常管理、专项检查、处理投诉举报等工作，全面扭转商业预付卡目前的失管状态。

    2、提高准入门槛，规范发卡行为。一要对申请发放商业预付卡的商家进行严格限制。开展预付费业务的商家必须要有一定的信用等级，不允许新成立的企业、刚开张的店铺随意发放商业预付卡。二要进一步完善资金监管措施，全程监控商家的资金流向动态。确保消费者的预付资金主要用于为消费者提供优质的服务，不被挪作他用。三要强化对制卡企业的监管。借鉴对刻章、开锁企业的管理办法，对达到相关要求的制卡企业，由政府进行备案许可，打击一批未经备案私制滥制的违法制卡企业，从源头上对商业预付卡的生产制作进行有效管控。

    3、规范合同文本，杜绝霸王条款。大力推广预付卡消费格式合同示范文本，责令经营者修改“本卡售出恕不退还”、“卡内金额不退还”等明显“霸王条款”。同时，由相关部门共同研究制订通用的《预付消费卡格式合同》，将预付卡的有效期、使用范围、收费方法、退卡规定等容易产生争议的权利义务关系进行事先明确，最大程度地减少消费纠纷的产生。

    4、加强媒体宣传，营造舆论氛围。一是宣传引导消费者理性消费。从目前的法律状况和市场实际情况看，预付卡一旦售出，无论问题出在何处，经营者基本上不承担任何风险，所有风险几乎都要由消费者单方承担。针对此种实际，政府应通过各类新闻媒体发布消费警示，开展广泛宣传，倡导消费者理性消费，增强自我保护意识和维权意识。二是要向消费者宣传商业预付卡的相关政策法规。通过各类媒体向消费者公示可以发卡的企业名录，并在商家的门店张贴醒目的辨别标识，确保消费者在备案商家购买商业预付卡，减少消费风险。三是要加大对预付卡消费失信企业的曝光力度。政府职能部门和行业协会应联合建立发卡机构信用档案，对曾有诈骗行为或倒闭的机构，以及消费者投诉较多的经营者建立“黑名单”。通过媒介定期向社会公布、取消其发卡资格、抄报相关部门、降低其信用等级等灵活多样的形式，敦促经营者自觉承担预付卡消费的责任和义务，努力营造合法经营、诚实守信的商业氛围。

    5、开展立法调研，完善法律法规。预付卡消费问题之所以难以解决，根本原因就是没有相应的法律法规可以作为依据，使得有关部门无从监管，消费者无处维权。虽然商务部、省商务厅相继出台了《单用途预付卡发行管理办法》和《江苏省单用途商业预付卡管理办法（试行）实施细则》，但大都规定地比较笼统，可操作性不强。而且随着新问题的不断涌现，管理办法也需要进一步进行调整修改。因此，建议市人大订立适合我市实际的商业预付卡地方性法规，使其与《消费者权益保护法》等一起共同筑起保护消费者的有力屏障。