关于加强食品生产加工小作坊监管的建议

 

民进无锡市委

 

    食品安全事关人民群众的身体健康和生命安全，必须高度重视，加强科学监管，消除食品安全隐患。从某种意义上说，除了生食食品以外，日常食用的食品必须经过生产加工环节才能到达餐桌。换而言之，只要加强生产加工环节的食品安全监管，就能大大降低发生食品安全事件的概率。因此，可以从以下三个方面进行分析和探讨。

    一、食品生产加工小作坊的分类

    按照《食品安全法》的有关规定以及农村食品市场现状，除了食品生产企业以及大中型餐饮店以外，可以将食品生产加工小作坊依据从业场所和监管实践大致分为四类：一是家庭式作坊。在自己家中或者以租赁方式在固定场所（不含商铺）从事单纯的食品生产加工（不含现制现售）。从业人员少，多为家庭成员，规模较小，设备简陋，工艺简单，无预包装。例如卤菜、糕团、豆制品等。二是现制现售式作坊。通常在沿街店面经营，经营面积较小，即时加工、即时销售，不提供消费场所的“前店后坊”式的食品经营户。例如奶茶店、炒货店、烘焙糕点店等。三是小餐饮店。指在固定场所通过即时制作加工，提供现场餐饮的经营户。有一定的经营面积，可现场提供消费场所。例如拉面店、小吃店、小餐馆等。四是食品摊贩。以流动为主要经营形式，摆摊经营食品的经营户。例如鸡蛋煎饼、熟食卤菜、馒头包子等。

    食品生产加工小作坊其食品安全的关键是生产加工，无论是哪一种生产方式，其生产设施设备是否无毒无害，生产区域卫生是否合格，食品添加剂使用是否得当等等，都是影响食品安全的重要因素。

按照现行的《食品安全法》职能划分，虽然规定了食品按生产、流通、餐饮服务进行分段管理，但实际分段划分难以实现，三个环节可谓藕断丝连，相互交融，因此，监管部门的监管范围有重叠，有盲区，最终导致相互推诿，推卸责任。

    二、对食品生产加工小作坊监管难点的分析

    1、规模小、数量多、分布广。食品生产加工小作坊多以家庭为生产单位，生产面积小（一间门面，甚至一个摊位足以），采用最简单的生产方式。群众对这些小作坊的产品已形成固有的消费模式，日常生活离不开，产品需求量大，从而导致小作坊从业者数量多、分布广。每个集贸市场和居民区周围都会聚集很多食品生产加工小作坊和流动摊贩，并都以此为生计。正因为食品加工小作坊规模小、分布广，加大了监管部门的监管难度，庞大的数量导致监管部门监管力量严重不足。同时，这些从业者也是普通群众，他们租不起门面，开不起饭馆，就靠这点手艺谋生。从维护社会稳定的角度出发，能够自给自足固然是好事，但从食品安全角度或者城市管理的角度出发，必须严格管控，监管部门陷入两难困境。

    2、从业人员自身存在很大问题。小作坊的从业者大都文化水平较低，年龄层分布广泛，食品质量安全和法律意识淡薄，即使经过正规的培训，从而了解了食品安全的重要性，但由于文化层次的差异，大都对专业知识不理解、不钻研，他们更愿意随波逐流，随心所欲。他们只熟悉加工食品的技能，缺乏专业生产知识，比如生产食品的小作坊应具备的卫生条件，食品质量是否合格，如何对食品进行必要的保质包装，怎样合理使用添加剂等。对相关的法律法规了解很少，有的为了牟利，甚至存在故意造假、售假行为。

    3、卫生状况不达标，法律法规不健全。小作坊因规模小、投资少，大都会选择廉价房屋做经营场所，甚至租用门板房或临建房，因经营面积狭小，无法将生产区，原料区、加工区、成品区分隔成独立区域，加工点没有消毒等设施。经营者会居住在加工点内。很多小作坊自身所处的外部环境也较为混杂，部分食品生产加工小作坊（如大饼店、馒头房、面条加工点）租用农贸市场内的经营场所，和肉类、海产品、蔬菜经营者同在一个封闭市场，食品环境堪忧。由于法律法规体系不健全，地方性法规执行不到位等问题，监管人员在行使监管职责过程必须依法行政，没有一个明确的法律依据，监管人员就无从下手。同时，质检、工商、药监、卫生等部门其职责分工还存在很多歧义，职能交叉的“模糊地带”较多。

    三、加强对食品生产加工小作坊监管的建议

    加快推进食品生产加工小作坊管理建章立法是解决“真空管理”的迫切需求。今年，江苏省食品药品监管局拟将食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例列入立法规划，分析研究提出综合治理的基本思路和具体措施，现进入了立法前调研。通过立法引导、鼓励生产经营者合法生产经营，促进小作坊有序发展。现提出如下建议：

    1、加快推进基层监管机构改革。认真贯彻各级政府要求，大力推进食品药品监管体制改革，全面强化基层食品安全监管能力建设。在人员配备、经费保障、执法装备等方面向基层倾斜，健全基层监管机构，充实基层监管执法力量，打造专业化的基层食品安全监管队伍。同时，要明确和制定监管部门食品安全监管执法规范和管理制度，加快解决“管什么、怎么管、管到什么程度”等实际问题，切实提高食品安全监管水平。

    2、积极探索食品小作坊集中加工新模式。食品小作坊集中加工是解决小作坊散、乱、差的一个重要途径，也是加强日常监管，确保小作坊食品安全的创新举措。坚持“规范发展为前提，分类管理为基础，转化提升为重点，风险控制为关键，安全便民为目的”的工作思路，充分依靠基层组织、社会团体和广大群众，因地制宜，探索建立既能满足人民日常生活需要，又能有效控制食品安全风险、有利于促进食品加工小作坊转化提升的监管机制。以基层政府为单位，一方面要扶持引领有一定规模和基础的小作坊壮大，力争向“企业式”转型。另一方面切实加大投入，为食品小作坊集中加工园区提供场地、财力、物力方面的支持，各监管部门加强业务指导，全力提供技术支撑。规范实施食品小作坊市场准入制度，禁止无合法来源的问题食品流入市场。

    3、加快建立食品安全网格化管理机制。以农贸市场、城市综合体、大型食品集散市场等为重点区域，遵循“谁开办、谁负责”原则，实行区域自治。城区主干道路及乡镇主要区域两旁商铺、店面，由职能部门把关管控，实施“定点管理”。农村地区、偏远地区以村（社区）划为单元格，由职能部门委派或培训专人负责，垂直管理。以村（社区）为监管主体，定考核，定制度。实施网格化管理，做到任务分工明确，责任到人，真正实现全覆盖、无盲区。此外，还需要解决三个问题。一是解决信息共享的问题。积极构建食品安全网络监管平台，将职能部门的基础信息进行融合，形成唯一一套完整的信息库数据，并从上至下贯通至村（社区），确保信息准确，及时畅通。二是解决行政审批流程的问题。就目前办理行政审批的情况来看，存在监管部门多，程序复杂，用时过长等问题，必须合理简化审批流程，证照能合并的尽量合并，审批条件和审批时长必须对外公布，减少对经营者合法经营的阻碍。三是解决监督执法的问题。基层普遍存在执法难，取证难度大，行政执法措施单一的现状。经营者违法成本太低，守法成本过高。因此，必须保护守法经营者的合法权利，对于合法经营的给予减免政策，予以鼓励，对违法者加大处罚力度，对涉嫌犯罪者坚决予以查处，绝不姑息。

    食品安全关系到我们每个人的切身利益，全社会、各行业都应该重视，特别是小作坊的食品安全问题，更是和老百姓息息相关。要提高食品小作坊安全水平，不但小作坊经营者要提高行业自律，同时行业协会、消费者以及新闻媒介也要积极发挥监督作用，为改善小作坊食品安全献计献策。