加强行业组织建设和管理 发挥行业组织应有作用

——关于我市行业组织改革与发展的调研报告

 

民进无锡市委  社会工作委员会

（2009年12月）

 

[摘要]无锡是中国近代工商业的发祥地之一，也是我国商会发展最早的城市之一，早在一百年前就成立了锡金商会，建国初期全市就有各类同业公会组织100多个。改革开放后，经过20多年的培育和发展，到2005年底，已登记的各类行业协会有288家（其中市级行业协会135家），行业商会也迅速壮大，至2005年年底已达55家。这些行业组织都能结合自身行业的特点，从会员的需求出发，发挥行业组织的优势和独特作用，力所能及地开展工作。在参与行业管理、举办各类培训、组织对外交流、加强企业管理和文化建设等方面发挥了积极作用。但是，对照相关文件的精神，我市行业组织的发展和管理体制上还存在着一些亟待解决的问题。文章在充分调研的基础上提出发挥我市行业组织作用的对策与建议。

 

一、目前我市行业组织的基本情况

我市行业组织（主要指行业协会、学会，商会，研究会）的改革是顺应全球改革浪潮和国内经济社会发展需要而展开的，并随着改革开放的不断深入而推进。其改革过程大致经历了三个阶段：一是政社分开的准备阶段。2006年完成了行业组织与挂靠的政府部门在人员、场所、经费上的“三脱钩”，较好地完成了行业组织向市场化的过渡。二是归口管理的推进阶段。2007年开始，我市工商类行业协会、商会由市工商联归口管理；社会科学类学会（研究会）由市社科联归口管理，其中文化艺术类学会（研究会）由市文联归口管理；自然科学类学会（研究会）由市科协归口管理。至2009年5月，基本完成行业组织的归口管理，形成民政部门、归口管理部门、行业管理部门三方参与管理行业组织的宏观管理架构。三是职能转移的深化阶段。2007年开始进行行业组织承接政府职能转移试点工作，由职能管理部门采取授权和委托的方式向相关行业组织转移部分政府职能。通过层层推进的改革方法，目前基本形成了民政部门负责注册登记、归口管理部门负责业务管理、职能管理部门负责业务指导的无锡特有的“三元管理模式”。

目前，无锡市工商联共归口管理经济类行业组织（本调研报告中的行业组织专指经济类行业组织）100家。据调查，这些行业组织发展极不平衡，其中三分之一行业组织运作正常，三分之一处于维持状况，三分之一基本处于停顿状态。从会员结构看，目前经济类行业组织按会员特性可分为：团体会员、企业会员、个人会员三种形式。有15%的行业组织有团体会员，主要集中在依托原产业局或资产经营公司成立的行业组织；有近60%的行业组织有个人会员，一些专业性较强的行业组织中个人会员较多；95%以上的行业组织以企业会员为主，其中团体会员和个人会员所占比例一般不超过10%。总体上，近70%行业组织的会员数所占比例少于本行业企业数的20%，而且会员的覆盖面不广，大多数行业组织的会员主要集中在市区，江阴、宜兴的会员较少，约有80%的行业组织会员企业产值达不到本行业总产值的50%。从办公场所看，目前所有经济类行业组织都有固定的办公场所，大的有200多平方米，小的只有10平方米左右，但除丝绸协会外都没有产权属于自己的办公场所。从工作人员数量看，35%的行业组织有1人以上的专职工作人员，但大部分只有2人左右；45%的行业组织有兼职工作人员，一般也只有2～3人；15%的行业组织是由专职秘书长或专职会长负责处理日常工作。

目前，我市大多数行业组织都能结合自身行业的特点，从会员的需求出发，发挥行业组织的优势和独特作用，力所能及地开展工作。特别是承接了政府部分职能的行业组织，能够进一步拓展服务领域，提升服务手段，充分发挥其社会服务功能，得到了政府、企业、会员和消费者的认可。在向社会提供信息、举办各种展览展销、规范生产经营行为、当好政府助手、提供专业性（技术性）服务、帮助维护会员和消费者合法权益、进行宣传推介等方面都起到了其他社会组织所不可替代的作用。

二、我市行业组织改革发展中存在的问题

改革开放以来，我市经济类行业组织发展较快，在提供服务、反映诉求、规范行为等方面发挥了重要作用。但是对照国办发［2007］36号、锡委发［2006］116号和锡政发［2006］419号等文件精神，我市行业组织的改革发展还存在着一些亟待解决的问题。

一是自身建设跟不上形势发展的需要。主要体现在：（1）代表性不强。会员数量少，超过70%的行业组织的企业会员数达不到行业内企业总数的20%，约有80%的行业组织会员企业产值达不到本行业总产值的50%；会员的地域覆盖不全，江阴、宜兴等地的企业参加市级行业组织的较少。（2）人员素质结构不合理。年龄结构偏于老化，据调查，45%的行业协会秘书长的年龄超过60岁，35%有专职工作人员的行业组织，其聘用人选大多数也来自于退休人员；专职人员少，72%的行业组织秘书长是兼职的，特别是行业商会的秘书长，85%是由企业家兼任的。（3）治理结构不完善。“二会”制度执行不严，有的行业组织不按行业协会章程的要求召开会员大会（会员代表大会）和理事会（常务理事会），有的虽然召开了“二会”，但没有严格按照程序进行，没有规定的决议或会议纪要；工作制度不健全，导致行业组织工作的随意性大。

二是行业组织的功能与作用发挥不明显。主要体现在：（1）办会目的不明确。有的成立行业组织仅仅作为“养老”的场所，缺乏主观能动性；有的则是作为政府部门的附属机构，只要做好政府部门安排的事情就万事大吉；有的则是某些人为了发展自己的企业而成立的。（2）缺乏必要服务能力。我市大多数行业组织原本就处于从属和弱小的地位，没有得到足够的重视和扶持，而且行业组织的代表性不强，影响力和公信力又不足，使得自我“造血功能”不完善。由此造成经费不足，难以开展有深度的功能性服务，办公场地和办公设备适应不了办公要求，难以为会员提供优质服务。（3）缺乏必要服务手段。目前我市虽已开展政府职能转移试点，但一些行政部门对待职能转移仍存在不同认识，许多应由行业组织承担的职能仍由政府部门行使，除了冶金、纺织等由原资产经营公司转化而来的行业协会能够承接少部分政府职能外，其他多数行业组织发挥作用的空间十分有限。

三是外部环境影响行业组织改革发展。主要体现在：（1）组织结构不合理。一些行业组织的行业范围非常大，内部包含了许多相对小一些的行业；有的同业多会；有的行业组织行业特性不明显。（2）组织体系不完善。我市现有的行业组织，大部分集中在传统行业中。随着我市经济的快速发展，新兴行业大量涌现，而在大量的新兴行业中缺乏相应的行业组织，而且这些新兴行业非常活跃，与竞争性的市场经济更接近，国际化程度更高，更需要有自己本行业的行业组织。（3）管理机制不健全。目前，我市对行业组织的运行情况缺少一个评判标准，相应的管理措施没有跟上，监督没标准，管理难落实，导致一些行业组织在运行过程中没有压力和动力，干好和干坏一个样。

三、如何发挥我市行业组织作用的对策与建议

为进一步推进我市行业组织的改革与发展，实现我市行业组织的健康发展，更好地发挥行业组织在我市经济社会发展中的作用，特提出如下对策与建议。

一是建议加强对行业组织性质、地位、职能和作用重要性的认识。党的十七大报告把社会组织放到全面推进社会建设、经济建设、政治建设、文化建设四位一体的高度进行了全面系统的论述。《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办发［2007］36号）也对积极拓展行业协会的职能、大力推进行业协会的体制机制改革、加强行业协会的自身建设和规范管理、完善促进行业协会发展的政策措施等方面提出了明确要求。

二是建议相关政策落实要到位。近年来，我市先后制定出台了《无锡市促进行业协会发展条例》、《无锡市促进行业协（商）会发展的若干规定》、《无锡市行业协会和学会改革的若干政策意见》、《中共无锡市委、无锡市人民政府关于进一步推进和深化改革攻坚重点工作的实施意见》、《市政府批转市发改委关于开展行业协会和商会承接政府职能转移试点工作的意见的通知》、《无锡市“十一五”行业协会发展专项规划》、《无锡市社会组织2008～2012年发展规划》等法规和文件。应该说，这些法规和文件的出台，是有利于行业组织健康发展的。但在具体实施过程中，由于种种原因，许多条款未能得到很好的落实，我市各民主党派可加强对政策落实情况的监督。

三是建议我市行业组织管理机构应进一步加强宏观协调管理。全面履行统一规划、统一发展、统一监管，强化牵头组织和指导、协调、服务等职能，依法落实扶持发展政策，研究制订行业组织准入标准，依法督促相关职能部门通过授权、委托等方式，将制定行业发展规划、标准和行规行约、价格协调、培训、资质认证、行业统计、协调行业诉求等职能移交给符合条件的行业组织承担。

四是建议政府赋予行业组织相应的职能。行业协会的职能可归结为八项：一是代表职能。代表本行业全体企业的共同利益。二是沟通职能。作为政府与企业之间的桥梁，向政府传达企业的共同要求，同时协助政府制定和实施行业发展规划、产业政策、行政法规和有关法律。三是协调职能。制定并执行行规行约和各类标准，协调同行业之间的经营行为。四是监督职能。对本行业产品和服务质量、竞争手段、经营作风进行严格监督，维护行业信誉，鼓励公平竞争，打击违法、违规行为。五是公正职能。受政府委托，进行资格审查、签发证照，如市场准入资格认证，发放产地证、质量检验证、生产许可证和进出口许可证等等。六是统计职能。对本行业的基本情况进行统计、分析，并发布结果。七是研究职能。开展对本行业国内外发展情况的基础调查，研究本行业面临的问题，提出建议，出版刊物，供企业和政府参考。八是狭义的服务职能。如信息服务、教育与培训服务、咨询服务，举办展览，组织会议等等。政府可通过转移、授权、委托、购买服务等方式，赋予我市行业组织相应的职能，以使各行业组织求得生存空间。政府购买行业组织服务应逐步成为政府职能转移的一项重要内容，也是今后我市行业组织经费的来源之一。建议尽快制定出台《无锡市行业协会商会承接政府职能的实施意见》和《无锡市政府购买行业组织服务实施办法》，使行业组织“协管员”的角色得到更有力的制度保证。

五是建议尽早设立行业组织改革发展扶持基金。由市财政专门拨款，成立我市行业组织改革发展扶持基金，对代表性强、运作好、社会公信力高的行业组织加大扶持力度，引导行业组织健康发展。

六是建议行业组织应加强自身建设。我市各行业组织要建立和完善包括议事、问责、会员管理、财务管理、档案管理等在内的一系列规章制度，配备合格的专职秘书长和专职工作人员，订立和完善各工作机构的工作职责；保持正确的办会方向，实现工作规范化和制度化，形成民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、独立自主、规范有序的运行机制；建立服务平台，创新服务手段，提高自身的服务能力和服务水平，提供维权、信息咨询、技术和业务培训、协调合作等多方位服务。